編者按
為切實落實“三孩生育政策及配套支持措施”的決策，各地積極探索生育支持方案。近日，四川省衛健委印發《四川省生育登記服務管理辦法》，取消了對登記對象是否結婚的限制條件，將生育登記的重心轉移到生育意愿和生育結果上來，回歸人口監測及生育服務本位。黨的二十大報告強調，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。本文作者就生育休假及生育保險政策這一議題，提出了一套完整的政策及服務實施方案建言。
■ 莊渝霞
生育保險政策是生育配套支持措施的重要內容，為切實落實“三孩生育政策及配套支持措施”的決策，各地積極探索生育支持方案。近日，四川省衛生健康委印發《四川省生育登記服務管理辦法》，取消了對登記對象是否結婚的限制條件，將生育登記的重心轉移到生育意愿和生育結果上來，回歸人口監測及生育服務本位。黨的二十大報告強調，優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。筆者將就生育休假及生育保險政策這一議題，提出一套完整的政策及服務實施方案建言。
科學制定生育休假，明確工資補償歸口
中央號召“嚴格落實產假、哺乳假等制度，支持有條件的地方開展父母育兒假試點”，各地探索存在一些不足。
尚未明確各類生育休假的邊界和作用。我國生育休假有產假、哺乳假、配偶陪產假、計劃生育手術休假、生育并發癥休假及育兒假等。從當前各地育兒假試點來看，29省分別出臺了5~20天的育兒假，更類似于兒童臨時照料假；有的將育兒假與產假、配偶陪產假、哺乳假混淆在一起制定，沒有清晰界定各類生育休假的邊界；有的沒有明確生育休假是由父親還是母親使用。
尚未厘清各類生育休假工資補償的支付歸口。目前，各類生育休假工資補償的最大盲點是，生育保險費用社會統籌不夠徹底化，各單位只對本單位女職工生育負責的單位負責制做法再次出現。大多數省份生育保險基金僅支付98天產假，延長的產假被視為出勤并由用人單位支付工資。大多數省份的配偶陪產假和育兒假也是由用人單位支付工資。
筆者建議全國各地統一生育休假及津貼待遇。
第一，清晰認知各類生育休假的邊界和作用，這是地方完善生育休假的前提條件。一般而言，保障婦女生育康復的產假，時長不少于14周。便于父親照顧分娩前后的母嬰的配偶陪產假，時長較短。產假結束后，父母申請照顧嬰幼兒的育兒假，在發達國家的時長為幾個月至3年不等。因兒童生病等突發原因請假照顧兒童的兒童臨時照料假，各國時長長短不一。母親在哺乳期的哺乳假計入勞動時間。
第二，明確規定各類生育休假工資補償方式，實現生育保險費用社會統籌徹底化。從國際經驗來看，由強制性生育保險基金、醫療保險基金或公共基金而非用人單位支付各類生育休假津貼是大勢所趨。建議全國統一規范，進行政策銜接，將延長的產假、配偶陪產假、育兒假全部納入生育保險，工資補償由生育保險基金名下支出，推進生育保險費用社會統籌徹底化。
健全生育休假用工成本分擔機制，保障女性就業合法權益
生育休假用工成本不僅指產假、生育醫療費用、生育津貼等直接成本，也要考慮臨時替工間接成本，以及撫育可能帶來的勞動生產率下降等隱性成本。當前，女性生育休假時長遠長于男性，特別是有些地方一味延長產假，并采取由用人單位負責延長產假工資補償的做法，把女性生育成本推給用人單位，無疑會加重用人單位特別是企業對女性就業的歧視，為了保住就業機會，女性就會選擇少育甚至不育。
為了同時解決生育休假用工成本重及引發的女性用工歧視現象，建議如下：
一是推進生育保險費機制改革。改變由用人單位獨自承擔生育休假用工成本的做法，推進“用人單位+職工+政府”三方共擔生育保險費的機制改革。
二是重視出臺“產假+育兒假”捆綁方案。具體操作為：以一周歲嬰兒由父母照料為目標，以男女休假時長相等作為實施要求，以落實父親育兒假作為突破點，采取低、中、高方案逐步推進，塑造男女共同育兒風氣，助力就業性別平等。
三是在生育保險政策中增加“工作保留”的條例。即保障女職工休完產假后返回原單位的權益，減少女職工因生育中斷就業的現象，保障女性就業連續性和穩定性。
生育保險單設險種，保障政策可持續發展
應“繼續做好生育保險的生育醫療費用、生育津貼待遇等保障”的要求，對生育保險待遇內容、覆蓋對象、基金運作和政策可持續性筆者提出如下建議：
第一，生育保險單設險種。建議生育保險僅保留產假和生育津貼這一內容，實行單獨繳納、列支和運行，獨立于醫療保險，同時納入配偶陪產假、父母育兒假及相應津貼，為就業者生育休假及工資補償提供制度保障。
第二，拓寬生育保險覆蓋對象。除了女職工，生育保險還應納入三類人群。一是男職工，用人單位已為其繳納生育保險費，其生育休假也應納入；二是靈活就業人員，應解決繳費渠道、資格設定和待遇水平三個問題；三是未婚生育就業人群，上位法勞動法、社會保險法、婦女權益保障法以及《企業職工生育保險試行辦法》都沒有將生育保險待遇與婚姻掛鉤，地方法應及時修訂，保障該群體的權益。
第三，維持生育保險基金可持續性。各類生育休假及相應津貼支出，給生育保險基金可持續性帶來新挑戰。應按照繳費率、生育人次、津貼名目、津貼期限、津貼水平等影響因素進行測算，建立科學動態的繳費機制。
第四，進行性別平等目標評估。生育保險費用按照男女職工工資總額一定比例進行社會統籌，是為了平衡用人單位用工成本，以促進就業領域性別平等。評估“促性別平等社會目標”的實現，應論證生育休假時長、相應津貼補給率及工作保留時長，對女性就業保護、母親健康和嬰幼兒健康的三重保障效用，制定合理的生育休假組合方案。
擴展職工生育保險，探索全民性生育醫療保險
2022年8月16日，國家衛健委等17部門聯合發布了《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，其中提及女職工、靈活就業人員、未就業婦女、失業婦女等各類群體生育保險待遇的推進目標，涉及醫療保險、生育保險、失業保險等險種。建議部署如下任務：
第一，探索全民性的生育醫療保險。對生育保險中的生育醫療費用和生育津貼待遇二者進行有效分離，將生育醫療待遇，包括生育醫療費、計劃生育手術費、生育并發癥等，從生育保險中剝離出來，全面納入醫療保險。
第二，探索靈活就業人員、單身未婚女性等特殊群體的生育保險，納入職工生育保險。一是出臺靈活就業人員享受生育保險待遇的全國性規范文件，建議各地重點做實生育保險待遇中生育津貼，即產假工資補償部分。二是為未婚等單身就業女性提供生育保險待遇服務。
第三，城鄉未就業和失業女性生育保障?！俺青l居民醫保參保人生育醫療費用保障”除了將城鄉居民生育納入醫療保險，提高費用報銷比例外，還應提供生育補助和生育救助，并發展為面向全民的生育保障。一是加強公共衛生醫療服務制度化、均等化和標準化建設，提高生育補助額度。二是完善醫療上的生育救助。將生育并發癥等風險事件納入醫療保險，提高給付率。對“兩癌”高發趨近年輕化以及被威及的“生育力”保存進行專項研究，推進合法進程并提供救助。三是提供生活上的生育救助。為因生育失去就業機會或致病致殘、陷入生活困境的人群，提供一般救濟或專門救濟。
（作者為上海社會科學院副研究員）